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城市住宅建设街区制待破局

2016-03-01 13:11:06 来源:民主与法制网 责任编辑:蒋杰 字体:

推广住宅建设街区制、逐步打开封闭小区和单位大院将是我国城市发展的一种趋势,但在具体实施推进过程中仍要考虑到各种实际情况,考虑各方利益,保障居民的合法权益。

“从长远来看,街区制是我国城市发展的主要方向,是符合世界潮流的。我想未来的城市应该是没有围墙,四通八达的。”湖南大学建筑学院副院长柳肃教授这样评价最近被各界所热议的“小区拆墙运动”。

2月21日,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)向社会公布,其中提到,我国新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化。

这一内容被喻为“小区拆墙运动”,各界声音褒贬不一。

但在柳肃看来,封闭小区本质上是在中国特殊国情背景下,具有浓厚的计划经济时代的特色产物,而现代城市文明更不应该由一个个封闭的“小社会”构成,“世界上没有哪个国家像中国这样,封闭小区遍地横行的。”柳肃告诉民主与法制社记者。

广州大学建筑设计研究院副院长王河也表达了类似的观点,“封闭小区不符合国际做法,因为满足不了消防要求,也不利于公共资源共享,逐步打开的方向是正确的。”

而早在2008年,东南大学交通学院院长王炜就批评南京道路拥堵,一个主要原因是南京的“大院”,“不少住宅小区、企业单位、学校都被‘深埋’在高高的院墙内,这些大院越来越多地割裂了城市交通,常常路走到一半就断头了,人们不得不绕行。”

他当时就建议,将小区道路纳入市政交通,增加分散车辆的小支流,进而改善城市交通。

计划经济的衍生品

在柳肃看来,封闭小区是计划经济产物的延续,即使中途历经“变异”。

他表示,1949年新中国成立以后,我国采用了计划经济的模式,那个时代对应的个体是“单位人”,而市场经济时代对应的是“市场人”,对于单位人来说,生老病死都由所服务的单位所负责,因此围绕单位就出现了一个个独立的小团体。

“计划经济时代,一个单位在很大程度上相当于一个小社会,从工作到家庭生活,从幼儿园到食堂,一个单位就应有尽有。”柳肃说,“单位大院”由此而来。

据资料显示,新中国成立后,以北京为例,大量的单位大院围绕着人们所供职的单位而出现,另外,由于计划经济体制下施行的是土地划拨和无偿、无限期使用的制度,各个单位多占地、建“大”院就成为了一种理性选择。

“那时候的单位大院全国各地都有,它们的建设都缺乏相应的城市规划。”柳肃认为,这为今天的“大城市病”埋下了伏笔,“单位大院建设以北京最为典型。”

而改革开放初期,虽然商品房开始出现,但很多仍是单位买了提供给职工使用的,因此仍然摆脱不了以前大院的样子,它的普遍特点是不对外人开放。

另外,柳肃研究发现,导致大体量封闭式小区出现的一个原因是,改革开放后大规模的土地出让。

“许多城市动辄数十平方公里的土地挂牌出让,对地方政府而言,可以快速收入大量的土地出让金,开发商可以降低成本规划私密的小区空间。”柳肃认为,历史上,政府在土地使用上面规划的缺失,是导致如今城市交通拥堵的一个重要原因。

改革开放后,在城市化进程中,社会分化加重、贫富差距拉大,再加上流动人口多,社会治安问题增多,小区居民自然有对安全的需求。

继而“封闭式小区”也成了房地产开发商吸引购房者的一个重要广告语。“这些年的一个趋势,很多购房者买的都是小区里的环境。”柳肃说。

被误解的“拆墙”

对于该《意见》,柳肃认为,“那只是一个指导意见,并且对已经建好的封闭式小区不是马上把围墙给拆了,这是一个渐进的过程,短期内这项政策不会马上得到执行。”

清华大学城市研究学者周看看也表示,居民不必担心,《意见》的本意并不是全部开放,而是将封闭部分收缩到不影响城市公共功能的范围。这条政策的实质目的,主要是针对在城市中的部分连片占地过大、阻碍到城市路网完善的居民区、工厂和单位大院。

“那些本来就对公共功能没有影响的小区,不会被‘一刀切’。其次,围墙、门禁可以继续设,但是要在把城市道路通进去以后重新设,是把单一门禁变为多门禁,把一个巨大的围墙拆除其中一部分,变为更多的小围墙。”周看看说。

上海交通大学社会认知与行为科学研究院教授蒋宏表示,文件里提到的是“原则上”等于设置了边界,为可能引发的冲突和矛盾留足了缓冲时间。其次,实践还要经过检验,在小区开放的过程中,涉及很多物权界定、管理权限、资金来源等问题,这些都需要有大量基础性工作垫底,很难“一刀切”解决。

国家发改委城市与小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长、教授级高级城市规划师沈迟在回应时表示,已建成住宅小区和单位大院打开,是需要条件的。

“其实文件已经做出说明,打开住宅区的目的,不是简单地把围墙拆了,以开放整个社区,而是为了‘解决交通路网布局问题’。”沈迟说。

对此,2月24日住建部也发文解释,“逐步打开封闭小区和单位大院不是简单的‘拆围墙’”。

住建部新闻发言人表示,《意见》对这项工作提出了方向性、指导性的要求,具体实施中还要制定细则,特别是各省、各城市还要根据实际情况,制定具体办法。在制定办法过程中,肯定要听取市民意见。另外,实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市,要考虑到各种实际情况,考虑到各种利益关系,依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求,切实保障居民的合法权益。

旨在打通城市交通

“城市的交通规划,有大交通规划,也有小交通规划,比如小区里的路是由小区来设计的,政府是管不着的。”交通运输部管理干部学院教授张庭柱教授告诉民主与法制社记者,推广住宅街区制有利于城市的交通道路规划。

张庭柱认为,长期以来国内交通规划上只注重主干道,没有预留“毛细血管”,而封闭小区不断出现,对路网形成割裂,破坏了道路微循环系统。

他认为,“一个成熟高效的城市公共交通网络,必然是由快速路这种交通大动脉和主次干路、支路这种毛细血管组成的,目前中国绝大部分城市所采用的都是‘院落式’‘封闭小区式’的建设模式,大马路、大广场、大社区、大循环,规模过大的各种院落,使得城市道路越来越堵。”

对于这种说法,东南大学交通学院院长王炜表示认同,他举例称,南京长江路东延工程与汉府雅苑小区持续多年的路权之争即是明显的例证,好在最终市政规划战胜了小区业主的一己私利,才使得断头路得以打通。

柳肃则认为,推进住宅区街区制有利于遏制地方政府大块卖地,将土地分片出售给不同的开发商,有利于合理规划交通建设。

对此,张庭柱认为,《意见》提出“解决交通路网布局问题,促进土地节约利用;树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念,建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。”其背后是“治堵”和“防堵”的考量,今后将对城市道路交通规划产生非常大的影响。

柳肃认为,从城市规划角度看,开放封闭住宅小区能合理利用土地资源,有利于城市交通疏导和城市景观的共享,还能促进邻里和谐,提升城市生活的幸福感。

打开封闭小区需配套措施

街区制是西方国家通常采用的城市规划建设方式,实际上是由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、公共交通完善、公共服务设施就近配套的开放街区模式。中国时下的城市规划则以封闭式小区为主。

“住宅街区制虽然好,但是要落实政策还有很大的难度。”柳肃告诉记者,他理解中的打开封闭小区主要有两个方面,一是指政府机关单位大院,二是普通的封闭式居民住宅区。

他认为,当下打开封闭小区以及推进住宅建设街区制还面临着诸多困难,“安全是一个问题,另外社会处于一种特别时期,不是一种很稳定的状态,政府大院也不敢让老百姓随便进出,让它打开也有难度。”

20多年前就呼吁建设开放式街区住宅的清华大学建筑学院教授张杰告诉记者,“过去20多年大盘土地开发模式,使推广住宅建设街区制面临法律、经济、习惯等等很多问题。”

除了安全问题,生活环境质量的改变、产权的利益问题也是人们普遍关心的焦点。

北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波表示,打开封闭式小区,必须在保障人民群众财产权利的基础上,通过法治程序逐步实现目标,通过更具体的配套政策推动需要开放的封闭大院和小区逐步有序开放,在这一过程中如果群众财产有减损的,应给予补偿。对于街区制推广不会一蹴而就,政府相关部门需注意完善与之相关的配套措施。比如,首先,推行街区制要有“软件”支撑。这里说的“软件”主要是权益的划分,建筑区划内的道路、绿地、用于停放汽车的车位等,都属于业主共有。未来,街区的道路、绿地、停车位的所有权、使用权、收益权如何分配,还需要在法律上有明确规定和细分,绝对不可以是一个糊涂账。其次,推行街区制还得有“硬件”保障。解决好停车、物业管理、环境、住宅区内公共空间等问题,是实现住宅街区化的前提。

原文链接:http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2016-03-01/content-1180388.html

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